Half juni organiseert Zwitserland een ‘vredesconferentie’ in de hoop op een wapenstilstand in Oekraïne. Rusland heeft de Zwitserse regering al laten weten niet te komen. Twee jaar geleden, vlak vóór en ná het begin van de grootschalige invasie, leek de Russische regering nog wel bereid tot praten. Was het Kremlin toen wel serieus? In Foreign Affairs schetsten historicus Sergey Radchenko en Ruslandkundige Samuel Charap hoe in de lente van 2022 ‘onderhandelingen’ tussen Russische en Oekraïense delegaties bijna tot een akkoord leidden. Het stuk riep felle discussie op. Was Moskou een maand na de invasie serieus tot onderhandelen bereid?
In Istanbul onderhandelden Russen en Oekraïners in maart en april 2022 over een einde aan de oorlog (foto Turkse overheid)
door Hubert Smeets
Valt er nog wat te bepraten tussen Rusland en Oekraïne? De regering van Zwitserland organiseert medio juni in het Bürgenstock Resort aan het Meer van Luzern een multilaterale vredesconferentie. Behalve Oekraïne en Rusland zijn ook de Europese Unie, de landen van de G7, China en India uitgenodigd.
De Oekraïense regering, die al meer dan een jaar werkt aan een grote coalitie waar zich inmiddels 100 landen bij hebben aangesloten, had Zwitserland om deze bemiddeling gevraagd en zal dan ook in Bürgenstock acte de présence geven. China aarzelt nog. Rusland heeft laten weten zeker niet naar Zwitserland te zullen komen. Moskou weigert al bijna twee jaar om de deur naar gesprekken op een kier te zetten. Het Kremlin wil alleen onderhandelen op de strikte voorwaarde dat alle partijen de zogeheten ‘nieuwe realiteit’ op de grond erkennen als uitgangspunt en zich op voorhand neerleggen bij de Russische bezetting van de Krim en grote delen van de provincies Loehansk, Donetsk, Zaporizja en Cherson.
Twee jaar geleden leek Rusland korte tijd bereid tot praten met Oekraïne. Vlak vóór en ná het begin van de Russische invasie eind februari 2022 hebben delegaties uit beide landen elkaar toen met enige regelmaat ontmoet: voor de invasie eerst in Kyiv, daarna in Belarus en tenslotte in Istanbul. In Turkije hebben delegaties van beide landen zelfs gesproken over concrete teksten voor een akkoord over een toekomstige neutrale positie van Oekraïne in het geopolitieke krachtenveld. In Istanbul zou zelfs een ‘doorbraak’ zijn bereikt over een aantal ‘sleutelbepalingen voor het Verdrag inzake de veiligheidsgaranties van Oekraïne’, schrijven de Amerikaanse Ruslandkundige Samuel Charap en de Russisch/Britse historicus Sergey Radchenko in een artikel getiteld ‘The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine’ voor het Amerikaanse vakblad Foreign Affairs .
Beide auteurs zijn gerenommeerde wetenschappers. Charap is als politicoloog verbonden aan de Rand Corporation, geziene gast bij de Russische Valdai-conferentie, lid van de Council on Foreign Relations in Washington en ook een van de persoonlijke adviseurs van Jake Sullivan, de nationaal veiligheidsadviseur van president Joe Biden die een afstandelijke positie ten opzichte van Oekraïne inneemt. Radchenko, een historicus die gespecialiseerd is in de Sovjet-Chinese betrekkingen en het tijdvak van de Koude Oorlog, is hoogleraar geschiedenis aan de Johns Hopkins School of Advanced International Studies in Bologna.
Istanbul-mythe
Istanbul is nu al anderhalf jaar een ander woord voor een mislukte vredesoptie. President Vladimir Poetin laat bijna geen gelegenheid onbenut om de schuld van dit fiasco eenzijdig bij het Westen te leggen en zijn eigen rol buiten beschouwing te laten. Medestanders in het Westen zeggen hem dat na.
Volgens Russische staatsmedia zou de Oekraïense leiding in het voorjaar van 2022 in Istanbul een vredesakkoord met het Kremlin hebben getorpedeerd door zich op het kritieke moment onder druk van het Westen uit de onderhandelingen terug te trekken. Ze baseren zich onder meer op een uitspraak van de Oekraïense parlementsvoorzitter en onderhandelaar David Arachamia dat de Britse premier Boris Johnson er, op bezoek in Kyiv, op 9 april op zou hebben aangedrongen geen concessies aan Rusland te doen maar door te vechten, met steun van de Britten.
De Russische media verwijzen eveneens graag naar een lang interview met de toenmalige Israëlische premier Naftali Bennett, die claimde te hebben bemiddeld tussen beide landen, daarbij een vrijgeleide voor president Zelensky zou hebben bedongen maar vervolgens zou zijn gestuit op weigerachtigheid in het Westen.
Hoewel Bennett later ontkende dat hij als bemiddelaar een deal binnen handbereik zou hebben gehad – verder praten was door de intussen aan het licht gekomen Russische oorlogsmisdaden in de Oekraïense steden Boetsja en Irpin onmogelijk geworden, gaf hij naderhand toe – pompen Russische media dit verhaal zo stelselmatig rond dat talrijke ‘vredesactivisten’ ook in Nederland blijven beweren dat het Westen een potentieel vredesakkoord heeft gekielhaald.
Ook president Poetin refereert regelmatig aan Istanbul als bewijs voor zijn stelling dat het ‘collectieve Westen’ de oorlog aan Rusland heeft verklaard – en niet omgekeerd – en daarom in de lente van 2022 een akkoord tussen Moskou en Kyiv heeft geblokkeerd. Hij wappert daarbij graag met het document dat nu door Charap en Radchenko onder de loep wordt genomen.
Oorlogsmisdaden
Samuel Charap en Sergey Radchenko maken korte metten met deze Istanbul-mythe. Ze stellen in Foreign Affairs vast dat ‘de claim dat het Westen Oekraïne onder druk heeft gezet zich uit de besprekingen met Rusland terug te trekken ongefundeerd is’.
Maar op grond van documenten, die ze hebben ingezien en die als illustratie in het artikel figureren, concluderen ze wel dat Moskou en Kyiv tot eind april 2022 over en weer conceptteksten bleven uitwisselen. Ook ‘in de dagen en weken na de ontdekking van de Russische oorlogsmisdaden werd achter de schermen het werken aan het ontwerpverdrag voortgezet en zelfs geïntensiveerd, wat erop wijst dat de wreedheden bij Boetsja en Irpin een secundaire factor waren in de besluitvorming in Kyiv’, schrijven Charap en Radchenko.
Het militaire échèc van de Russische troepen, die er de eerste maanden niet in waren geslaagd om Oekraïne via een Blitzkrieg te onderwerpen, leidde er begin mei toe dat de bilaterale gesprekken strandden. Daarna schroefde Moskou de eisen op tot erkenning van de territoriale annexaties en zelfs de ‘totale capitulatie’ van Oekraïne. ‘Maar het herinnert ons eraan dat Poetin en Zelensky bereid waren buitengewone compromissen te overwegen om de oorlog te beëindigen’, aldus Charap en Radchenko in Foreign Affairs.
Vredesonderhandelingen in het Belarussische Brest (links de Oekraïense minister van Defensie Reznikov, rechts de Russische onderhandelaar Medinski)
Ongerijmd optimisme
Ook uitgaande van hun eigen bronnenmateriaal lijkt dit optimisme enigszins ongerijmd. Uit de documenten die Charap en Radchenko in Foreign Affairs openbaren, blijkt eerder dat de posities van Rusland en Oekraïne in de lente van 2022 mijlenver uit elkaar lagen. Volgens de concepttekst zou Oekraïne na de oorlog geen lid worden van de NAVO. Tegen toetreding tot de EU zou Moskou opmerkelijk genoeg geen bezwaar hebben. Uiteraard eiste Oekraïne in ruil daarvoor veiligheidsgaranties van buitenlandse mogendheden.
Cruciaal in deze deal was vervolgens de vraag welke landen de soevereiniteit van een neutraal Oekraïne zouden garanderen en welke actie ze zouden ondernemen bij schending van die territoriale integriteit. In de tekst worden allereerst de kernmachten Amerika, Rusland, China, Groot-Brittannië en Frankrijk genoemd - de vetolanden in de Veiligheidsraad die ook betrokken waren bij het Budapest Memorandum dat in 1994 aan de basis lag van de nucleaire ontwapening van Oekraïne. Moskou wilde ook Belarus aan de rij toevoegen, maar dat was onaanvaardbaar voor Kyiv. Omgekeerd wilde het Kremlin niet dat Turkije een garantiemacht zou worden.
Nog fundamenteler was het twistpunt wat deze garantielanden zouden mogen ondernemen bij schending van de Oekraïense neutraliteit. Rusland wilde vastleggen dat álle landen zouden moeten instemmen met (militaire) hulp voor Oekraïne, wat zou betekenen dat het Kremlin een veto zou krijgen. Oekraïne wilde zwart op wit hebben dat de garantiemachten te allen tijde te hulp zouden kunnen schieten met wapens en de instelling van een no-flyzone, wat voor Rusland weer onacceptabel was omdat het dan zijn speelruimte zou verliezen.
Ook de westerse mogendheden stonden niet te springen om zo’n cruciale militaire rol in Oekraïne. Ze dachten met gemengde gevoelens terug aan het non-proliferatieverdrag dat ze in 1994 in Boedapest hadden gesloten met Oekraïne in ruil voor de nucleaire ontwapening van de voormalige Sovjetrepubliek. De ‘garanties’ (het woord in de Russische, Oekraïense en Franse versie van het akkoord uit 1994) dan wel de ‘assurances’ (de term in de Engelse variant), die ze in het Budapest Memorandum hadden gegeven, waren in 2014 na de annexatie van de Krim en invasie in de Donbas van weinig waarde gebleken.
Destijds hadden ze hun toezeggingen aan Oekraïne alleen kunnen omzeilen, omdat er in de Hongaarse hoofdstad was afgesproken dat ze bij agressie tegen Oekraïne ‘onmiddellijk’ via de Veiligheidsraad ‘actie zouden ondernemen om het land te ‘voorzien van hulp’. Volgens de concepttekst die Kyiv in Istanbul opperde, zouden de westerse atoomstaten een volgende keer zelfstandig met eigen troepen moeten interveniëren om Oekraïne te verdedigen. Maar zo zouden ze onvermijdelijk direct in oorlog met Rusland komen. Overeenstemming hierover was in Istanbul ver te zoeken.
Charap en Radchenko sluiten hun essay in Foreign Affairs niettemin hoopvol af. ‘Als en wanneer Kyiv en Moskou terugkeren naar de onderhandelingstafel, zullen ze die aantreffen bezaaid met ideeën die alsnog nuttig kunnen blijken bij het opbouwen van een duurzame vrede’, schrijven ze in hun slotwoord.
Blinde vlekken voorgeschiedenis
Hun essay heeft meteen na publicatie een serieuze discussie uitgelokt. De bezwaren van de critici richten zich niet alleen op de interpretatie van de feiten en omstandigheden die Charap en Radchenko presenteren, maar ook op de vraag of Rusland in 2022 als geloofwaardige onderhandelingspartner eigenlijk wel serieus kon worden genomen.
De kritiek is tweeërlei. De auteurs geven zich allereerst te weinig rekenschap van de voorgeschiedenis van de Russisch-Oekraïense oorlog, die niet in 2022 maar al in 2014 is begonnen. De Oekraïners hebben via de Minsk-akkoorden tien jaar lang vergeefs met de Russen over vrede in de Donbas onderhandeld. Ook hebben de auteurs onvoldoende oog voor de machtsverhoudingen in Moskou, waar woorden en daden vaak mijlenver uit elkaar liggen.
Charap en Radchenko negeren bijvoorbeeld de uitkomst van besprekingen die Poetins speciale afgezant voor Oekraïne, (de in Oekraïne geboren) Dmitri Kozak vóór de invasie in Kyiv voerde. Volgens bronnen van het internationale persbureau Reuters was Kozak er begin 2022 in geslaagd om op hoofdlijnen overeenstemming te bereiken met de regering van president Volodymyr Zelensky.
Ook vóór de invasie was de hoofdmoot al dat Oekraïne zich zou vastleggen op een neutrale status en dus zou afzien van een NAVO-lidmaatschap. President Vladimir Poetin zou dit compromis volgens bronnen van Reuters van de hand hebben gewezen. Zijn woordvoerder Dmitri Peskov ontkende naderhand dat Kozak überhaupt met een akkoord was teruggekeerd naar Moskou. Volgens Kyiv illustreert dit dat de missie van Kozak kennelijk niet meer was dan een rookgordijn om de voorbereidingen voor de invasie later die winter te verdoezelen.
Wie neemt Medinski serieus?
Feit is hoe dan ook dat Kozak daarna op een zijspoor belandde. In de delegaties die Moskou na 24 februari 2022 samenstelde voor de onderhandelingen met Kyiv in Belarus en Turkije, speelde Kozak geen rol van betekenis meer. Sindsdien is hij bijna nergens meer op de voorgrond getreden. Poetin schoof in zijn plaats voormalig cultuurminister Vladimir Medinski als delegatieleider naar voren, geen politicus of diplomaat maar een historicus met een discutabele reputatie.
Volgens de uit Sint-Petersburg afkomstige filosoof Alexander Etkind, hoogleraar geschiedenis aan het European University Institute in Florence, toonde alleen al de benoeming van Medinski aan dat het Kremlin de onderhandelingen met Oekraïne niet serieus wilde ingaan. ‘Medinski, vooral bekend als auteur van alternatieve geschiedenisboeken vol bewezen plagiaat, had geen controle over welke macht aan het front dan ook. Voor Poetin en zijn topcommandanten zoals Prigozjin [leider van het huurlingenkorps Wagner – hs] was Medinski een ideoloog wiens woorden en dossiers niet veel gewicht in de schaal legden. Moeilijk te geloven dat hij de macht zou hebben om de vijandelijkheden te stoppen’, aldus Etkind. Medinski moest zich na het fiasco in Istanbul terugtrekken op zijn oude terrein: het zuiveren van de vaderlandse geschiedschrijving van onwelgevallige historici die de staatscanon niet helemaal onderschrijven.
Ervaringen uit het verleden
Ook volgens de Moldavische diplomaat Vlad Lupan, begin deze eeuw betrokken bij de onderhandelingen over de positie van de Russische troepen in de pro-Russische provincie Transnistrië en tussen 2011 en 2017 ambassadeur bij de Verenigde Naties, was Poetins afrekening met Kozak en keuze voor Medinski een aanwijzing dat de Russische president helemaal niet serieus wilde onderhandelen met de Oekraïense leiding. Pas toen Rusland niet in staat bleek om Oekraïne in drie dagen in te nemen, leek Rusland wat ‘flexibeler’ te worden, maar de ervaring leert dat het Kremlin nooit op zijn woord kan worden geloofd.
‘Tijdens de eerste invasie in 2014 ontkende president Poetin de betrokkenheid van Rusland. Vervolgens ontkende hij dat hij in 2022 zou binnenvallen. Zijn “goede trouw” in de onderhandelingen van februari-mei 2022 moet tegen deze achtergrond worden beschouwd’, aldus Lupan.
De Amerikaanse oud-diplomaat Daniel Fried, die ten tijde van president Barack Obama (2009-2017) leiding gaf aan het Amerikaanse sanctiebeleid, etaleert vergelijkbare scepsis over de these van Charap en Radchenko dat een vredesakkoord in Istanbul denkbaar zou zijn geweest. ‘Als ze de positie van hun tegenstander willen testen, tijd willen kopen of zich een houding willen aanmeten, kunnen de Russen vaardig en vasthoudend onderhandelen’, betoogde Fried. Onderhandelingen met het Kremlin zijn volgens hem daarom zeker niet altijd oprecht maar kunnen ‘een valstrik’ zijn. ‘Gezien de Russische schendingen van het Budapest Memorandum [1994 - red] en de bilaterale Grensovereenkomst [2003 - red] die onder Poetin is gesloten – kun je maar beter niet uitgaan van goede trouw aan de Russische kant’, aldus Fried op X.
Oligarch Roman Abramovitsj (rechts), die in de eerste oorlogsdagen wilde bemiddelen, werd net als de Oekraïense delegaties, begeleid door Poolse speciale eenheden.
De Poolse politicoloog Daniel Szeligowski, werkzaam bij het bekende instituut voor internationale betrekkingen PISM, gaat nog een stap verder in zijn kritiek op de goedgelovigheid van Charap en Radchenko. De Oekraïense delegatieleden en hun familie, die op hun reizen naar Belarus en Turkije werden beschermd door eenheden van de Poolse speciale troepen OWS, werden tijdens de besprekingen openlijk bedreigd door hun Russische gesprekspartners. Er zouden volgens Szeligowski zelfs pogingen zijn gedaan om hen te vergiften. Op een vlucht naar Istanbul kreeg de delegatie last van symptomen die op vergiftiging wezen. In het lichaam van delegatielid Roestem Oemerov, tegenwoordig minister van Defensie, werd later een onbekende lichaamsvreemde stof gevonden.
Szeligowski verwijt de auteurs van het essay in Foreign Affairs dat ze zich te veel baseren op westerse bronnen. ‘Ik denk niet dat Charap en Radchenko opzettelijk Poolse bronnen hebben genegeerd. Ik denk dat ze zich eenvoudigweg niet bewust zijn geweest van de rol die Polen in het hele verhaal speelde. Westerse experts denken vaak dat Midden-Europa geen agency heeft, maar soms bewijzen we dat ze ongelijk hebben,’ schrijft Daniel Szeligowski ironisch.
Conclusie
Sergej Radchenko heeft zich deze kritische kanttekeningen ter harte genomen. In een reactie op X benadrukt hij begrip te hebben voor de positie van Zelensky die, naarmate het Russische offensief verder vastliep op de Oekraïense weerstand, minder haast kreeg en met recht en reden kon hopen dat Rusland nog meer terrein zou gaan verliezen. ‘Wie kan hem dat kwalijk nemen, nu we de voorwaarden van Poetin kennen? Persoonlijk kan ik dat niet’, aldus Radchenko.
Er waren ook andere factoren die een rol speelden bij het mislukken van de gesprekken in Istanbul, zoals met name de terughoudendheid van de westerse kernmachten Amerika en Groot-Brittannië om zich garant te stellen voor de veiligheid van Oekraïne met alle nucleair-militaire consequenties van dien.
Wees voorzichtig met monocausale verklaringen, waarschuwt Radchenko. Het artikel in Foreign Affairs is de ‘eerste versie van deze ingewikkelde geschiedenis’, schrijft hij. ‘Andere historici zullen in ons kielzog veel belangrijke punten ophelderen. Sommige van onze conclusies zullen worden verworpen, andere zullen de tand des tijds doorstaan. Het kan zijn dat we nooit het hele verhaal te weten komen.’