Rusland heeft een politiek succes geboekt nu de weg vrij is voor onvoorwaardelijke terugkeer van zijn parlementaire delegatie in de Raad van Europa. De Russische delegatie werd in 2014 van haar stemrecht beroofd vanwege Ruslands annexatie van de Krim en betrokkenheid bij de oorlog in de Donbas. Hoewel van ‘meetbare en substantiële’ vooruitgang in deze kwesties geen sprake is, zijn de Russische afgevaardigden deze maand weer welkom in de Parlementaire Assemblee in Straatsburg.
door Hella Rottenberg
Bepleiters van Ruslands terugkeer, onder wie de Nederlandse SP-senator Tiny Kox, vinden dat ‘de ratio heeft gewonnen’. Tegenstanders, zoals de Oekraïense delegatie, zijn van mening dat de Raad van Europa ‘is gezwicht voor chantage’ en dat terugkeer van Rusland de opmaat is voor een nieuwe crisis.
Eerder deze week besloot de reglementencommissie van de Assemblee om de Russische delegatie de kans te geven bij de komende zitting in Straatsburg aan te schuiven. Ook zal een strafmaatregel zoals die in 2014 tegen Rusland werd genomen in de toekomst niet meer mogelijk zijn. Geen enkel land mag volgens de commissie stem- en spreekrecht en vertegenwoordiging in de organen van de Assemblee meer worden ontzegd. Naar verwachting zal de Assemblee op 24 juni instemmen met dit voorstel.
Stille dood van sanctie
Al meer dan twee jaar werd er gesleuteld aan een oplossing van het conflict tussen de Raad van Europa en Rusland. Aanpassing van de regels over de werkwijze van de Parlementaire Assemblee, waarvoor SP’er Tiny Kox een voorstel maakte, moesten een uitweg uit de impasse bieden. De bedoeling was om gezichtsverlies van zowel Rusland als de Raad van Europa te vermijden en de strafmaatregel een stille dood te laten sterven.
Het voorstel stuitte op fel verzet van Oekraïne, Georgië, de Baltische landen, Polen, Zweden en Groot-Brittannië, die het een knieval vonden waarmee de Raad van Europa zijn geloofwaardigheid zou verliezen. Er zat weinig schot in de zaak tot ineens op 17 mei de ministers van Buitenlandse Zaken van de 47 aangesloten landen op een vergadering in Helsinki het voorstel omarmden.
De Finse minister Soini (links) werkte samen met secretaris-generaal Jagdland (rechts) aan een oplossing om Rusland terug te laten keren in de Assemblee van de Raad van Europa. Minister Lavrov staat nog niet helemaal vrolijk tussen hen in. Foto Council of Europe, Candice Imbert.
De doorbraak werd bereikt onder druk van de dreiging dat Rusland anders de Raad van Europa zou verlaten. In antwoord op de strafmaatregel van de Assemblee bleef de Russische delegatie sinds 2015 weg van de zittingen en betaalde sinds 2017 geen contributie meer. Na twee jaar financieel in gebreke te zijn gebleven kan een land worden geschorst. Rusland leek zich sinds april serieus voor te bereiden op uittreden uit de Raad van Europa. Hoge Russische functionarissen speelden openlijk met de gedachte het Europees Mensenrechtenverdrag en andere verdragen op te zeggen.
Afspraken achter de schermen
Met name Duitsland en Frankrijk wilden voorkomen dat de crisis escaleerde en ertoe zou leiden dat Rusland zou opstappen. Secretaris-generaal Jagdland en de Finse voorzitter Soini bereidden een verklaring voor die de angel uit het conflict zou halen. Of er achter de schermen afspraken zijn gemaakt en bij Rusland beloften zijn afgedwongen in ruil voor opheffing van de strafmaatregel, is niet duidelijk. Het verhaal gaat dat Macron, Merkel en Poetin een telefonische vergadering hebben gehouden, waarin van Rusland verlangd is ‘met nieuw élan’ de naleving van de afspraken met betrekking tot de Donbas (de zogenaamde Minsk-akkoorden) aan te pakken. Ook zou er bij Poetin op zijn aangedrongen een gebaar te maken door de 24 Oekraïense zeelui vrij te laten die in de zee van Azov zijn opgepakt.
De angst dat Rusland zich nog verder zou isoleren en er nauwelijks meer Europese overlegorganen met Rusland zouden overblijven, won het van principiële argumenten en zorgde ervoor dat 39 ministers zich achter de verklaring schaarden waarin Rusland werd uitgenodigd terug te keren naar de Assemblee. Opvallend is dat ook Polen, Groot-Brittannië en Zweden die stap zetten. Alleen Oekraïne, Georgië en de Baltische landen stemden tegen. Moldova was afwezig en Rusland onthield zich van stemming.
Raad van Europa
De Raad van Europa is een organisatie waarvan 47 Europese landen lid zijn. Doelstelling is de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Europa te garanderen en samenwerking te bevorderen. Lidstaten zijn verplicht om het Europees mensenrechtenverdrag, het Europees sociaal handvest en het anti-martelingenverdrag te aanvaarden en de doodstraf af te schaffen.
In 1949 werd de Raad van Europa opgericht om een Europa te bouwen, dat gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en op die manier vrede en veiligheid zeker te stellen. In de Koude Oorlog waren alleen West-Europese landen lid. Na de val van de Muur sloten Oost-Europese landen zich aan. Rusland werd in 1996 lid.
De Raad van Europa is gevestigd in Straatsburg en wordt bestuurd door een Parlementaire Assemblee en een Comité van Ministers. De Assemblee wordt gevormd door 318 vertegenwoordigers van de nationale parlementen uit de 47 lidstaten. Ze vergaderen viermaal per jaar een week in Straatsburg plus éénmaal in een van de lidstaten. De Assemblee monitort de situatie van de mensenrechten, brengt rapporten uit en kan maatregelen nemen tegen een land.
Het Comité van Ministers bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken, die minstens twee kaar per jaar bijeenkomen. Door het jaar heen vergaderen hun Permanente Vertegenwoordigers wekelijks in Straatsburg.
De ministers riepen de Parlementaire Assemblee op om de regels zo aan te passen, dat een lidstaat altijd deelneemt in beide organen van de Raad van Europa, zowel in het Comité van Ministers als in de Assemblee, en daarbij zijn stem- en spreekrecht niet kan verliezen. Rusland wordt geacht de achterstallige contributie (rond de 30 miljoen euro per jaar) alsnog te voldoen.
Tiny Kox, een van de drijvende krachten achter deze uitkomst, denkt dat zijn argumenten de ministers hebben overtuigd: ‘De regeringen zagen dat het vermoede brede verzet kleiner was dan gedacht. De argumenten dat het Rusland wel goed uitkwam niet aanwezig te zijn in de Assemblee, dat het vijf jaar uit de wind werd gehouden, omdat het geen monitoring missies hoefde te ontvangen, geen kritiek hoefde aan te horen en geen contributie betaalde, zijn bij regeringen aangeslagen. ‘
Geldgebrek
Tegelijkertijd erkent Kox dat de doorslag kan hebben gegeven dat Rusland geen contributie aan de Raad van Europa betaalde. ‘Rusland betaalde 13% van de begroting. Het budget werd al niet meer voor inflatie gecorrigeerd. Het legde een zware druk op de organisatie. Er lagen plannen om ernstig te bezuinigen op personeel.’ Velen, onder wie de secretaris-generaal en de voorzitter van de Assemblee, beschouwden het achterhouden van de financiële bijdrage als chantage. Kox: ‘Zo kun je het zien, ja. Het heeft in elk geval de populariteit van Rusland niet verhoogd. Het is gezien als grootmachtpolitiek. ‘
Het lijdt geen twijfel dat Rusland het aanbod om terug te keren zal accepteren. Al zijn er in het Russisch parlement en het Kremlin figuren die Europa liever de rug toekeren, de kans dat zij hun zin kunnen doordrijven kan gerust worden vergeten. Russische media presenteren de uitkomst van het conflict als een triomf voor Rusland: ‘Het Westen heeft toegegeven: Rusland mag in juni terugkeren in de Raad van Europa’, luidde de kop in de Komsomolskaja Pravda.
Weinig kans op nieuwe sancties
In het overleg over aanpassing van de regels van de Raad van Europa eiste Rusland steeds dat de Assemblee iedere mogelijkheid tot een strafmaatregel tegen een lidstaat moest afschaffen. Daaraan is geen gehoor gegeven, omdat de Assemblee dan alle instrumenten voor eventueel onaanvaardbaar gedrag van een land kwijt zou zijn. Met de nieuwe regels wordt het echter wel gecompliceerd om een strafmaatregel tegen een land te nemen en is de kans daarop dus klein.
De Assemblee zou voortaan met tweederde van de stemmen een delegatie kunnen weigeren (dit wordt de ‘nucleaire optie’ genoemd, waarmee al gezegd is dat deze alleen aan de orde komt als alles verloren is) en ook een individuele afgevaardigde de toegang mogen weigeren. Deze laatste optie is bedacht voor situaties waarin bijvoorbeeld de Russische delegatie een parlementslid van de geannexeerde Krim zou opnemen of wanneer de Armeense delegatie een parlementslid uit de bezette enclave Karabach meeneemt. Of als een gezochte oorlogsmisdadiger via het lidmaatschap van de PACE internationale immuniteit verwerft.
Daarnaast zal er op voorstel van Kox een nieuwe sanctie-procedure in leven worden geroepen, waardoor de Assemblee alleen in samenspraak met het Comité van Ministers een maatregel mag nemen. Kox: ‘Rusland kan ervan uitgaan dat de kans op unilaterale sancties uitgesloten is. Maar er wordt een collectief sanctiemechanisme ontwikkeld. Dat wordt een stapsgewijze procedure om een land dat de principes van de Raad van Europa ernstig schendt te schorsen of het lidmaatschap op te zeggen. Waartoe dat zal leiden valt te bezien. Het is een ingewikkeld mechanisme.’
Op de vraag welk signaal ervan uitgaat Rusland weer te verwelkomen en toekomstige sancties aan zoveel regels te binden dat van hun normerende werking weinig zal overblijven, zegt Kox dat je realistisch moet zijn. ‘De Raad van Europa gaat niet over grenzen en grote conflicten. Onze taak is de mensenrechten een beetje bevorderen.’ En als die grote conflicten nu juist tot grote mensenrechtenschendingen leiden? Kox, laconiek: ‘Dan zeg ik: verwacht geen wonderen van dat nieuwe mechanisme. Eén ding staat vast: unilaterale sancties hebben niet gewerkt.’
Rusland en het Mensenrechtenhof in Straatsburg
De belangrijkste instelling van de Raad is het Europees Hof van de Rechten van de Mens, waarbij burgers en organisaties een klacht kunnen indienen tegen een lidstaat met een beroep op het Europees mensenrechtenverdrag. De uitspraken van het Hof zijn bindend voor de betrokken staten.
Russische burgers maken hier graag en veel gebruik van..
In 2018 deed het Hof 906 uitspraken over Russische klachten en lagen er bijna 12.000 klachten op een oordeel te wachten. Rusland hoort met Oekraïne, Turkije en Roemenië tot de landen waarvandaan de meeste klachten afkomstig zijn. De meeste daarvan zijn overigens niet ontvankelijk.
Jaarverslag 2018 van Europees Hof in Straatsburg
Het Hof doet uitspraken over onwettige gevangenschap, oneerlijke processen, schendingen van eigendomsrecht en demonstratierecht, geweld en marteling door politie en justitie en doet aanbevelingen voor verbeteringen. Rusland is niet erg bereid om aanbevelingen op te volgen en heeft in 2015 een wet aangenomen die het eigen Constitutioneel Hof het recht geeft om besluiten van internationale rechtbanken te negeren als die in strijd worden geacht met de Russische wet. Maar de Russische overheid betaalt na uitspraken van het Hof wel compensatiebedragen aan klagers uit en trekt zich in de praktijk ook iets van de oordelen van Straatsburg aan.
Russische mensenrechtenverdedigers waren de afgelopen tijd erg bezorgd dat Rusland de Raad van Europa zou verlaten. Tanya Lokshina, directeur van Human Rights Watch in Moskou beschouwt het Hof als ‘het meest effectieve mechanisme voor de bescherming van mensenrechten waar het Rusland betreft.’
Vorige week schreef een columniste in de Moskovski Komsomolets dat als het internationale mechanisme voor controle op mensenrechten zou wegvallen, Rusland een eigen systeem zou moeten inrichten. ‘Maar daarmee hebben we helaas geen ervaring. En dan keren we terug naar de tijd voor het Europees Mensenrechtenverdrag. Dan komen de isoleercel en de gevangenis weer in handen van hardliners voor wie alleen een snel onderzoeksresultaat telt.’
Blijft Oekraïne?
In de Raad van Europa wordt gespannen uitgekeken naar de aanstaande zitting van de Assemblee. Oekraïne stelde harde eisen aan een terugkeer van Rusland, waarvan er nu geen enkele is vervuld. Het ministerie van Buitenlandse Zaken in Kiev liet weten dat de terugkeer van Rusland op deze basis het vertrouwen in de Raad van Europa ondermijnt en dat ‘Oekraïne zijn houding jegens de organisatie zal herzien’. Of dit betekent dat het land, zoals het steeds dreigde, de Assemblee zal verlaten moet nog blijken. In Oekraïne is een nieuwe president gekozen, Volodymyr Zelensky, en zijn parlementsverkiezingen aanstaande die de politieke constellatie ingrijpend veranderen.
In de burelen van de Raad van Europa is men er niet zo zeker van dat met het afwenden van de Rusland-crisis de organisatie in rustig vaarwater komt. Een vertrek van Oekraïne en/of Georgië valt niet uit te sluiten, het vertrouwen van meer landen in de Raad is mogelijk aangetast en vermindert voor hen het gewicht van deze Europese club. En, zeggen medewerkers, vergeet niet dat aan de onderliggende controverses tussen Rusland en de meerderheid van Europese lidstaten niets is gedaan.